Доклад начальника правового отдела Госсовета Республики Татарстан Шакира Ягудина «Специфика и особенности статуса республики» в Российской Федерации, прочитанный на семинаре «Влияние законотворчества субъектов России на процессы ее федерализации» 5 октября 1999 г.

***

После десяти лет реформ в сфере государственного устройства России можно констатировать, что взгляды на эту проблему из регионов и федерального центра во многом не совпадают, за исключением главного – единства и процветания России.

Более того, у представителей федерального центра нет единого подхода во мнениях на проблему развития федерализма: сколько ведомств – столько и взглядов, в том числе противоречивых на самые очевидные вещи. Например, на проблему договоров. Кстати, Совет Федерации мог бы принять принципиальное решение о пользе договоров в России. Или вот один из последних, по хронологии, примеров.

Генеральная прокуратура России за подписью и.о. Генерального прокурора В.В. Устинова направило 17 сентября 1999 года письмо Председателю Совета Федерации «О состоянии законности при издании правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем отмечается, что Генеральной прокуратурой в Правительство Российской Федерации были направлены проекты запросов в Конституционный Суд страны о проверке конституционности норм:

• Конституции Республики Ингушетия, отнесшей к ведению республики вопросы судопроизводства;
• Конституции Республики Коми, отнесшей к компетенции главы республики вопросы приостановления действия на территории республики законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
• Конституции Республики Северная Осетия – Алания, провозгласившей этот субъект Российской Федерации суверенным государством и т.д.

Даже беглый анализ изложенного свидетельствует о том, что в Генеральной прокуратуре России не понимают и не хотят понять политико-правовой природы республики, как государства, закрепленной в статье 5 Конституции Российской Федерации, не вникают в положения статьи 66 Российской Конституции о том, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. Эти положения – основополагающие, фундаментальные конституционные нормы, из которых должны исходить в своей деятельности все, в том числе и федеральный законодатель, и Генеральная прокуратура, и Минюст, и Миннац и др. Однако эти органы продолжают относиться к республикам как к прежним автономиям и, как прежде, пытаются все и вся решать и диктовать из центра.

Между тем, еще в 1990 году республики отказались от автономного статуса и этот исторический шаг отражен в федеральной Конституции, в которой республики уже не именуются автономными. Данный факт означает переход республики на более высокий уровень государственности, в новое качественное состояние, отражающие новые реалии новой России, новый уровень демократии в стране, новые наметившиеся политические и социально-экономические подходы к решению проблем ее развития. Этого не хотят замечать, а может, и не могут заметить упомянутые федеральные структуры.

Доля ответственности за это лежит и на науке конституционного права, к сожалению, до сих пор не выдавших объективных и непредвзятых фундаментальных исследований по данной проблематике.

Будучи государством, республики обладают суверенитетом – способностью самостоятельно и независимо решать вопросы своей внутренней жизни и внешних отношений. Решать, естественно, в рамках и с учетом федеральных конституционных основ и общих принципов. И здесь кроется другая проблема… Твердое намерение поступать именно таким образом заявили многие республики, приняв в 1990 году Декларации о государственном суверенитете. Суверенитет – это качественное состояние государства. Государство без суверенитета – фикция, и это – бесспорно. Эту проблему необходимо всесторонне, основательно и непредвзято исследовать. Ведь это – реальность, что государства в государстве существуют не только в России, но и на постсоветском пространстве, а их количество измеряется десятками.

Республика как суверенное государство обладает всей полнотой государственной власти, состоящей из трех ветвей: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. По советскому законодательству даже автономным республикам не отказывалось в системе судебных органов. Избирались они также в республиках. Конституции многих республик, в том числе Татарстана, Башкортостана, традиционно сохранили еще с тех пор разделы, регламентирующие судебную власть и судоустройство.

Как видим, дело не только в Ингушетии. Дело в отсутствии концептуальной, теоретической проработки вопроса о статусе республики как государства и неконституционности федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации», в одностороннем порядке изъявшего из ведения республик судебную систему. И это при наличии договоров отдельных республик с Российской Федерацией. Такой подход несомненно тормозит поступательное развитие федерализма в России, создает ненужное напряжение.

Что касается положения Конституции Республики Коми, отнесшей к полномочиям главы республики вопросы приостановления действия на территории республики законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, то здесь тоже не все так просто, как видится Генеральной прокуратуре. Это положение непосредственно опирается на статью 76 Конституции Российской Федерации, где говорится о том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам собственной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Но кто-то же должен констатировать указанные противоречия и юридически оформить верховенство закона республики. Эту задачу и решает Конституция Республики Коми. Несомненно оперативно это делает глава республики, ее Президент, а лучше всего парламент. Уже сегодня такие шаги можно было бы предпринять ко многим федеральным законам.

Как видим, многие противоречия во взаимоотношениях конституционного, да и текущего законодательства республик с федеральным, порой надуманны и вполне разрешимы, если правильно, объективно подходить к определению статуса республики как государства.

Напомню, статус республики как государства закреплен в статье 5 главы первой Конституции Российской Федерации, составляющей, как известно, основы конституционного строя России, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. К сожалению, многие федеральные конституционные законы, федеральные законы, не говоря о подзаконных актах, не учитывают, а порой игнорируют это фундаментальное конституционное положение, тем самым входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации. Среди них – о судебной системе, о прокуратуре, о наименовании географических объектов, об основных гарантиях избирательных прав и др. Задача федерального законодателя – пересмотреть подобную практику законотворчества.

Статус республики как государства детализируется, развивается в конституциях республик. Так, например, конституционно-правовую проработку идей суверенитета мы найдем в конституциях самих республик, иных правовых актах, причем в каждой республике в разных объемах: есть Конституция Марий Эл, где нет ни слова о суверенитете, несмотря на то, что в республике принята Декларация о государственном суверенитете, есть Конституции Татарстана, Башкортостана, где этот вопрос регламентируется наиболее полно.

Как видим, статус республик определяется в их конституциях неодинаково и весьма индивидуально. Такая практика реализации права на своеобразие и самобытность непосредственно вытекает из Конституции Российской Федерации. Эта практика – конституционна и требует самого внимательного подхода к статусу каждой республики, к проблемам его учета и реализации прежде всего на федеральном уровне.

Отсутствие указания в Конституции Российской Федерации на некоторые аспекты статуса республики как государства, например, на государственный суверенитет, вовсе не означает отрицание этих аспектов у республики в принципе, а их наличие не противоречит российской Конституции. Вот почему глубоко ошибочны и неконституционны ставшие довольно распространенными в практике государственного строительства и научной литературе утверждения о том, что если какие-то аспекты государственности республик в Конституции Российской Федерации не предусмотрены, то они неконституционны.

Подобные подходы буквально въелись в сознание федеральных государственных чиновников, в практику федеральных государственных органов, что, как видим на примере Генеральной прокуратуры, создает серьезные препятствия в поступательном развитии федерализма в России.

Будущие противоречия буквально запрограммированы и в самой Конституции Российской Федерации 1993 года. В ней не отражены провозглашенный задолго до ее принятия государственный суверенитет республик, договорно-конституционная природа российского федерализма, характер отношений ряда республик с Федерацией, некоторые другие наработки, например, возможный статус ассоциированного государства. В федеральной Конституции все это в принципе должно было быть отражено, тогда многих проблем сегодня просто не возникало бы.

Правовая регламентация элементов статуса республик осуществляется не только в конституциях, но и в Федеративном договоре, двухсторонних договорах республик с Российской Федерацией. По такому пути пошла практика федеративного строительства в России. Эта практика расширяет правовые возможности согласованного учета особенностей республик на федеративном уровне.

Татарстан в соответствии с Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» является суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным (объединенным) с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и указанным Договором.

Таким образом, статус республики в Российской Федерации в полной мере определяется лишь в совокупности документов: Конституции Российской Федерации, Конституции республики и договора Российской Федерации и республики, иного субъекта федерации в текущем законодательстве и оценка статуса должна быть естественно комплексной.

При этом необходимо исходить из незыблемого принципа федеральной конституционной политики, что республика есть государство в государстве. Эта же посылка предполагает, а на практике так и есть, что у каждой республики, иных субъектов свое «правовое лицо», а в целом они составляют сложную мозаику российского федерализма.

Сложившиеся на протяжении ряда лет федеративные отношения идут от жизни, подтверждены жизнью, оправдали себя и составляют фактическую Конституцию России, в соответствие с которой должна быть приведена ее юридическая Конституция. Пока эти правовые препоны не будут сняты, Россия будет топтаться на месте, а решение накопившихся проблем силовыми методами ни к чему хорошему не приведет.